步履蹒跚的《美墨加贸易协定》将向何处去？

美国政府将每年与其两大贸易伙伴（加拿大、墨西哥）重新审议贸易条款。图源：Financial Times

7月1日，北美经济关系甚至国家间关系可能将进入一个新时代。当天，美国贸易代表格里尔发表声明称，美国不同意以现有形式续签《美墨加贸易协定》（USMCA，后文简称《美墨加协定》），美国将继续与墨西哥、加拿大就该协定的不足和贸易逆差问题进行沟通，在上述问题得到解决或该协定终止前，《美墨加协定》依然有效。声明强调，美国将按此前计划，于7月20日所在的那一周于墨西哥举行第三轮双边谈判，讨论该协定联合审查相关事宜。观察家们认为，美方这一新立场决定着《美墨加协定》将进入“马拉松式”的漫长谈判，今后10年每年都需要进行复审。根据该协议相关条款，未来进行的首次三方联合审查将有三个选项：续签16年、退出协定或暂不续签也不退出。

特朗普“恨透”了自己签署的《美墨加协定》

《美墨加协定》签署于2018年，2020年7月经时任美国总统特朗普批准后正式生效，2036年到期。

《美墨加协定》曾被特朗普称为“历史上规模最大、意义最重大、最现代化、最平衡的贸易协定”。这份协定由上世纪90年代的《北美自由贸易协定》（NAFTA）重新谈判而来，并在国会获得两党较大幅度支持。

但是，进入第二任期后，特朗普对该协定的态度明显转向。他把美加墨贸易安排纳入其反自由贸易议程之中，对加拿大和墨西哥采取更强硬立场。2024年赢得总统选举后不久，特朗普便以加征关税威胁两国；今年早些时候，他又称三国贸易协定“无关紧要”；上个月还在空军一号上对记者表示，自己“不太喜欢”这项协定，宁愿将其“终止”。据一名与特朗普政府关系密切的行业官员称，特朗普对《美墨加协定》相当不满，主要原因在于他认为协定存在漏洞，让北美以外的经济体能够通过供应链嵌入和转口安排享受较低关税待遇。

如果特朗普真的想废除《美墨加协定》，现在正是“最佳时机”。在市场看来，特朗普在虚张声势。7月1日，美元兑墨西哥比索约为17.52，美元兑加元约为1.42，加元近一个月走弱约2.7%，某种程度上看，投资者正在押注于“特朗普总是临阵退缩（TACO）”。特朗普政府希望以强硬关税重塑美国贸易秩序，却未必愿意承担保护主义失控后的经济和政治代价。

加拿大和墨西哥的贸易部长已经致函美方，明确表示希望延长《美墨加协定》。特朗普之所以欲擒故纵，关键在于“不确定性对他有利”。一旦签署延期协议，退出威胁便会失去作用；若暂不签署，他就能在未来两年继续把各方留在谈判桌前，借机推动更强的贸易保护主义，并持续抬高要价。他近期提出的要求之一，是免税车辆中必须有50%产自美国，而现行协定实际只要求40%。

不过，特朗普的实际影响力远没有其公开表态中展现得那么大。根据其第一任期谈判达成的协定文本，7月1日未能形成共识并不会立即改变现状，协定仍将继续有效，谈判也可能持续数月。如果今年仍未达成协议，各方明年还会再次会面，同样程序可每年重复一次，最长持续十年；直到2036年仍未续签时，协定才会终止，而任何缔约方均可提前六个月通知退出。

事实上，若特朗普认定，总统而非国会拥有让美国退约的权力， he 可以立即在社交媒体上宣布这一决定。但他没有这样做，也不太可能轻易这样做。美国单方面退出很可能引发法律风险并触动国会权限争议；更重要的是，特朗普仍在权衡中期选举临近前的政治风险。废除《美墨加协定》不单纯是贸易政策选择，还会触及美国国内政治利益格局。

首先，美国农业是特朗普难以轻易废约的重要约束。美国农业产量长期超过本国居民和牲畜消费需求，出口市场对农民和牧场主至关重要。到2025年，美国面向加拿大和墨西哥的农产品出口总额将接近590亿美元，占美国农产品出口总额三分之一以上。一旦终止《美墨加协定》，美国农产品将失去稳定、低壁垒的北美市场准入，加拿大和墨西哥农民反而可能从美国竞争减弱中受益。正因如此，美国农业界和中西部共和党参议员持续敦促特朗普保留这一市场安排。

其次，美国制造业也制约着特朗普的选择。全美制造商协会在提交美国贸易代表办公室的公开评论中称，《美墨加协定》是“历史上最有利于美国制造业的贸易协定”，并认为该协定推动美国制造业达到新的水平。特朗普曾考虑以两项双边协议取代三边协定，但这需要国会批准，也被认为会削弱北美区域生产体系的效率。北美制造业竞争力的关键，在于原材料、零部件和子组件能够在美国、加拿大和墨西哥之间多次流动，原始设备制造商、直接供应商和间接供应商由此形成成熟分工。2024年，加拿大和墨西哥购买的美国制造商品超过美国其他前十个贸易伙伴总和，接近中国购买规模的六倍。

废除协定将直接冲击美国制造业自身的出口市场和供应链优势，特朗普也将面临来自本土产业和核心支持区域的反弹。加拿大负责贸易谈判的部长多米尼克·勒布朗在特朗普相关表态后就表示“加拿大不应该过分在意美国政客如何与美国选民沟通”。

《美墨加协定》向何处去？

北美自由贸易区短期内不会终结，但其运行方式很可能发生深刻变化。7月1日续签最后期限本身未必改变三国贸易安排，现有协定仍会继续有效，加拿大和墨西哥也已表明愿为保住开放市场承受特朗普的威胁。协定若无法获得16年完整续签，北美贸易将被拖入反复审查、反复谈判、反复加压的周期。北美一体化能够承受一定程度的不确定性，却难以在长期关税威胁、年度审查和规则反复中保持原有韧性。

《美墨加协定》原本承担两项功能：一是替代北美自由贸易协定，修补劳工、原产地、数字贸易等旧规则；二是为北美供应链提供长期稳定预期。汽车、乳制品、农产品、能源、机械、电子产品长期在三国之间跨境流动。部分汽车零部件在成车下线前多次往返边境。北美贸易早已超出成品买卖，进入共同生产阶段。协定价值正在于降低制度摩擦，保障企业能够按十年周期安排投资、产能和订单。特朗普此番拉扯后，企业仍能使用现有规则，却很难按照十年甚至更长周期安排投资和供应链。

在最近一次与外交关系委员会的对话中，美国贸易代表格里尔表达了他的担忧：特朗普政府虽然通过关税和贸易限制压低了对华贸易逆差，却看到美国对墨西哥贸易逆差继续扩大。他还明确表示，美国“将以一种能够提高这些商品中美国本土含量的方式来讨论原产地规则”。美方并不满足于北美区域整体替代中国供应链，更希望把产业转移收益更多留在美国本土。

7月1日后，《美墨加协定》将一切照常。美国、加拿大和墨西哥经济高度一体化，汽车、农产品、能源、零部件和电子产品仍需依托协定流动。错过续签节点不会立即阻断贸易，也不会让供应链马上断裂。加拿大希望尽快续签，墨西哥已参与正式双边会谈，三方仍有维持现有框架的现实需求。但时间越长，企业越难判断未来关税、原产地规则和市场准入条件。谈判程序本身会消耗政策资源，也会削弱企业投资意愿。

但关税问题会持续升温。特朗普政府已经把关税作为贸易谈判的核心工具。若谈判进展缓慢，特朗普政府可能扩大第232条款关税适用范围，启动新的第232条款调查，收紧《美墨加协定》资格规则，或对相关产品适用第301条款关税。若加拿大和墨西哥所有输美商品面临额外25%关税，按现有测算，相关企业可能承担约700亿美元新增关税成本。钢铝关税已加剧美加、美墨关系紧张，若关税范围继续扩大，北美供应链成本会明显上升。

《美墨加协定》可能被双边安排不断侵蚀。特朗普更偏好双边协议，美国可能先与墨西哥达成局部安排，再把加拿大置于更被动位置。墨西哥制造业对美国市场依赖更高，也更愿意通过让步换取低关税待遇。加拿大和墨西哥也可能加快同其他伙伴谈判，扩大贸易多元化。加拿大已推进更广泛贸易谈判，墨西哥也在同欧盟、巴西等伙伴加强经贸安排。现有的三边框架若被拆成多个双边交易，北美共同生产体系的效率会下降。

特朗普政府希望借《美墨加协定》审查压缩中国企业借道墨西哥进入美国市场的空间，但若北美内部缺乏统一规则，加拿大和墨西哥会更有动力寻找替代市场、替代投资和低成本供应来源。加拿大已深化对华经济往来，墨西哥虽在美国压力下减少对中国进口依赖，但缺乏足够激励后仍可能重新转向中国获取原材料、投资和低成本商品。北美关系的进一步分裂，也会给中国企业调整出口方向、优化原产地安排留下空间。

长期看，《美墨加协定》有两条路可走。一种是勉强维持现有协议，三国每年审查、每年谈判、每年博弈，协定名义上继续存在，实际功能持续弱化。另一种是借审查重建北美规则，把电动汽车、人工智能、劳工、环境、供应链冲击等新议题纳入升级后的框架。

前者会让北美贸易在不确定中缓慢失速，后者则需要三国重新建立基本政治互信。即使在当下联合举办的“史上最大”世界杯中，也很难寻到美加墨“团结”的踪迹。